La reforma tributaria que Colombia necesita debe ser integral y territorial
Ante las persistentes dificultades fiscales que enfrenta el país, se ha consolidado un consenso sobre la necesidad de una nueva reforma tributaria. Sin embargo, existe una discusión insuficiente sobre la conveniencia de que este nuevo arreglo fiscal contemple de manera conjunta las finanzas nacionales, departamentales y municipales. Cualquiera que sea el próximo gobierno, la reforma tributaria debe ser territorial por diseño y aplicación.
Un enfoque integral para las finanzas públicas
El análisis fiscal colombiano debe incorporar el balance global del Estado y no limitarse exclusivamente a los recursos del Gobierno Nacional. Históricamente, las reformas tributarias en Colombia se han concentrado casi exclusivamente en los impuestos nacionales, dejando de lado la compleja realidad territorial del país.
Persistir en acuerdos fiscales que solo atienden las necesidades del gobierno central es un error estratégico por varias razones fundamentales:
- El contribuyente es uno solo y su capacidad de pago se ve afectada por la suma de todos los tributos que debe cancelar.
- La capacidad fiscal de los municipios es muy distinta a la de los departamentos, y esta asimetría debería reducirse mediante mecanismos de compensación.
- Una adecuada articulación entre impuestos nacionales y locales favorece directamente la productividad y la competitividad económica regional.
La necesidad de balance entre impuestos
Dado que la capacidad de pago del contribuyente se ve afectada por la suma de los distintos tributos, resulta indispensable que estos se articulen entre sí de manera coherente. Debe existir un balance, por ejemplo, entre el impuesto predial y el impuesto al patrimonio. Si la tarifa del predial aumenta de manera significativa, difícilmente debería incrementarse simultáneamente el impuesto al patrimonio.
Las elasticidades de los impuestos frente al ingreso deben considerar estas interacciones complejas. Actualmente, la capacidad fiscal de los municipios grandes y medianos es considerablemente mayor que la de los departamentos. Las finanzas de las ciudades tienen un amplio potencial, en buena medida gracias a los instrumentos que ofrece la Ley 388 de 1997 sobre desarrollo territorial.
Asimetrías territoriales y autonomía fiscal
Los departamentos, en cambio, cuentan con fuentes de recursos más limitadas y deberían tener mayor autonomía para fijar algunos tributos específicos. Además, podrían participar en una fracción del recaudo del predial, lo que resultaría coherente si se considera que los departamentos cumplen funciones relevantes como ordenadores del territorio.
La articulación entre impuestos nacionales y locales permite utilizar la tributación como un instrumento que incide directamente en la estructura productiva regional. Un diseño adecuado de tarifas puede incentivar a las empresas a ser más intensivas en capital, favoreciendo su productividad y competitividad en mercados globales.
Múltiples propósitos de la tributación
La tributación cumple múltiples propósitos, y el aumento del recaudo es apenas uno de ellos. Tras la expedición del Acto Legislativo No. 03 de 2024, el Gobierno dejó pasar un año sin presentar la ley de competencias. Dicha norma obliga a cerrar tres brechas críticas: económica, sectorial y territorial.
A las ciudades grandes e intermedias debe exigírseles un mayor esfuerzo fiscal, de modo que el cierre de brechas no dependa exclusivamente de las transferencias provenientes de los ingresos corrientes de la Nación, sino también de la responsabilidad fiscal de las aglomeraciones urbanas.
Examen integral de fuentes de recursos
Resulta necesario examinar de manera integral las distintas fuentes de recursos para identificar sus verdaderas potencialidades. En el caso de los municipios, la discusión se centra en la captura de las rentas derivadas de la propiedad del suelo y del desarrollo urbanístico.
Una reforma tributaria que incorpore explícitamente a los gobiernos locales permitiría determinar con mayor claridad el margen de maniobra fiscal de la Nación, en función del peso y alcance de los impuestos territoriales. A su vez, cualquier variación en la tributación nacional tiene efectos directos sobre los ingresos de municipios y departamentos.
Estos efectos cruzados no han sido analizados de manera sistemática y deberían ocupar un lugar central en el debate fiscal que el país necesita urgentemente. La coordinación entre niveles de gobierno es esencial para construir un sistema tributario más justo, eficiente y promotor del desarrollo territorial equilibrado.
