Descentralización en Colombia: ¿Autonomía real o simple delegación operativa?
Colombia se define constitucionalmente como un país descentralizado, un principio reiterado en las reformas del Sistema General de Participaciones (SGP) y en los discursos políticos sobre autonomía territorial. Sin embargo, el debate actual sobre descentralización ha evitado una distinción fundamental que revela la verdadera naturaleza del sistema.
La ilusión de la autonomía territorial
La reforma del SGP y el proyecto de Ley de Competencias enfatizan la ampliación de recursos para salud y educación, pero en estos sectores estratégicos no existe descentralización en sentido pleno. Lo que predomina actualmente es un sistema nacional financiado con participaciones territoriales y operado mediante delegación, una diferencia que trasciende lo semántico para convertirse en una definición política y fiscal del tipo de Estado que se está consolidando.
En este contexto, la propuesta de Ley de Competencias –que implementaría el aumento gradual del SGP hasta alcanzar el 39% de los ingresos corrientes de la Nación, concentrado principalmente en salud y educación– no constituye necesariamente una profundización de la descentralización ni un fortalecimiento real de la autonomía territorial.
Recursos sin autonomía: el dilema estructural
Este análisis no representa un argumento contra mayores recursos, pues es evidente que salud y educación los requieren urgentemente. Persisten brechas profundas de calidad y acceso entre territorios, y garantizar estándares mínimos es tanto un mandato constitucional como una inversión estratégica en capital humano y productividad nacional.
El problema central es diferente: la mayor parte de los recursos que reciben departamentos y municipios en estos sectores está rígidamente definida desde el nivel central. Aumentarlos no genera mayor autonomía real para los territorios.
En educación, el grueso del gasto se destina al pago de la nómina docente bajo parámetros nacionales estrictamente establecidos. En salud, una porción significativa de los recursos ni siquiera transita por los presupuestos territoriales, sino que se gestiona directamente a través de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres).Delegación versus descentralización: una diferencia esencial
La pregunta que surge entonces es contundente: ¿qué decisiones pueden tomar realmente los territorios para promover su propio desarrollo? Hoy el margen de acción es mínimo. No existe autonomía presupuestal sustantiva ni discrecionalidad significativa en el gasto. Más que una transferencia genuina de poder, lo que existe es una delegación operativa bajo reglas predeterminadas.
Entre delegar y descentralizar hay una diferencia fundamental: una administra, la otra decide.
Esta distinción es esencial para comprender el sistema actual: la descentralización transfiere poder de decisión junto con recursos y responsabilidad; la delegación simplemente transfiere funciones bajo reglas predeterminadas. En salud y educación colombianos, predomina claramente el segundo modelo.
Replanteando la agenda de desarrollo territorial
Cuando este esquema se presenta como "descentralización", el debate se reduce artificialmente a cuánto debe crecer el SGP, dejando intacta la pregunta estructural: ¿se valora realmente la autonomía local y se está dispuesto a fortalecerla institucionalmente?
Si Colombia aspira a profundizar genuinamente la descentralización, debe separar dos discusiones fundamentales:
- La financiación de derechos universales: Si el modelo actual es de delegación nacional con ejecución territorial, los recursos adicionales deberían provenir principalmente del Presupuesto General de la Nación. Incluso podría sincerarse institucionalmente separando del SGP la nómina docente y, en salud, el aseguramiento del régimen subsidiado.
- La autonomía territorial real: La capacidad de decidir prioridades y modelos en sectores con verdadera discrecionalidad. Esto requiere una ley de competencias que identifique dónde debe existir autonomía real y un SGP flexible asociado a esas funciones –como desarrollo económico territorial– con responsabilidad y gestión por resultados concretos.
Reflexiones finales sobre el sistema actual
En 1992, el tamaño de las participaciones del situado fiscal se calculó con base en metas específicas de cobertura. Hoy el SGP se amplía sin un ejercicio equivalente de análisis de costos y resultados esperados. En educación, además, los cambios demográficos obligan a preguntarse si el reto principal es más recursos o una mejor reorganización estructural del sistema educativo nacional.
Esta distinción entre delegación y descentralización debería constituir el punto de partida fundamental de cualquier agenda seria de desarrollo territorial en Colombia. El país enfrenta la disyuntiva entre consolidar un Estado que delega funciones o construir uno que realmente transfiera poder de decisión a sus territorios.
